AULA 15
Tema: Execução orçamentária: Programação da despesa e realização da despesa.
SÍNTESE DAS AULAS ANTERIORES: Já foi dito que a atividade financeira do Estado não é uma atividade vinculada a vontades ou escolhas arbitrárias do gestor público, ou do ocupante do cargo político, e que se realiza em um período de quatro anos. Está vinculada a uma atividade de programação e de planejamento, que também não depende exclusivamente de um único instrumento, senão de uma estrutura de planejamento, composta por leis orçamentárias, cada qual com uma função específica e bem definida, mas que, em última análise, indicam uma determinada forma de organização das receitas e das despesas e, principalmente, escolhas que representam sentidos determinados para políticas públicas. Indicam e reproduzem, em última análise como as necessidades públicas serão concretizadas nesse período, de acordo com os recursos disponíveis, necessidades variáveis uma vez que sua escolha está convertida em prioridades que devem estar contempladas previamente para um período de quatro anos (PPA) e para períodos anuais (LDO e LOA).
Já se tendo exposto como o Estado programa e planeja suas atividades, e já tendo sido descritos quais são os instrumentos utilizados para a destinação dos recursos disponíveis para o conjunto de tarefas públicas, analisado as funções de cada instrumento, a elaboração do instrumento de planejamento anual e seu processo legislativo, além de categorias orçamentárias relevantes (receita, despesa, créditos), chega o momento de analisar o momento final dessa estrutura de planejamento, que consiste em transformar o conjunto de diagnósticos e prognósticos, em atividades materiais e concretas, convertendo as prioridades e o conjunto de expectativas em realidade, transformando-a nos planos econômico e social.
Aqui reside a importância que será ressaltada em aulas posteriores, mais ao fim da disciplina, da atividade de controle e da função dos princípios. Sendo a despesa pública uma atividade sujeita a um contexto de escassez de recursos que exige, necessariamente, a definição de prioridades, a ordem constitucional brasileira propôs ao exercício dessa função de planejamento, atribuída aos Poderes Públicos, um reforço no sistema de responsabilidade em torno de uma expressão que é recorrente nos Estados contemporâneos, accountability (prestar contas).
O Estado é responsável perante a coletiviade e deve dar a destinação que permita o melhor uso com os recursos que se encontram disponíveis. Temos aqui não só a concretização de objetivos republicanos, de transparência e de publicidade das ações públicas (a ação pública deve sê-la, sempre, em público), como a de outros princípios que vinculam diretamente a Administração Pública, destacando-se dois: o da moralidade e da eficiência.
O mau uso ou o uso inadequado de recursos escassos compromete e contribui para a deficiência do exercício das tarefas de proteção estatais. Recursos escassos não empregados adequadamente, seguramente conduzirão à falha na execução de serviços e à deficiência na garantia de qualidade de vida, igual e em níveis mínimos para a coletividade. Serão serviços que deixarão de ser prestados, qualidade de ensino que não terá melhoria em seus índices, obras públicas que não serão realizadas, estradas e obras urbanas que não serão recuperadas, ações de ensino que não receberão investimentos, serviços que deixarão de ser prestados com qualidade ou que terão qualidade cada vez mais deficiente, tributos que serão majorados. Deste contexto é possível reconhecer a necessidade de que, quando os gastos com elementos sociais têm de ser realizados, o primeiro instrumento para assegurá-los não pode ser a elevação de carga tributária. Conforme já se analisou, o excesso no exercício da atividade tributária do Estado possui o potencial de reduzir o mínimo de existência. Se o Estado deve prestar comodidades e benefícios para a coletividade, o excesso na atividade tributária representa exatamente o oposto, na medida em que se retira qualidade de vida, potencial que é subtraído através da diminuição patrimonial [daí a necessidade de equilíbrio no exercício do poder de tributar. Tributação não pode representar subtração de patrimônio, senão sua substituição, na melhor medida que seja possível, por um equivalente em serviços e utilidades públicas].
A alternativa preferencial para o custeio de prestações e demandas sociais crescentes deve ser sempre, a diminuição das despesas correntes, obtida pela gestão eficiente da atividade administrativa. Gastar melhor os recursos disponíveis, e gastar de forma adequada os recursos, destinando-os segundo as prioridades definidas pelas leis orçamentárias. O gestor DEVE gastar com estas prioridades, e DEVE gastar BEM com tais prioridades. O melhor uso dos recursos disponíveis lhe é exigido segundo o princípio constitucional da eficiência, fixado no texto do artigo 37, caput, da CRFB de 1988. Este aspecto será retomado por ocasião da análise do controle da execução orçamentária. Por ora, é suficiente analisar como estas despesas, estas prioridades programadas se convertem, concretamente, em atividades materiais.
A execução orçamentária.
Quando examinamos o tema execução orçamentária, temos de ter em mente que, uma vez definida a estrutura da organização das receitas e das despesas, segundo um conjunto específico de prioridades que precisa ser cumprido, seja em um interstício de quatro anos, seja em um interstício anual, a próxima fase implica a realização das despesas previstas por estas leis orçamentárias. As leis orçamentárias apenas prevêem prioridades que se CONVERTERÃO em despesas, mas ainda não representam custos ou gastos. A LOA sendo o último elemento da estrutura de programação iniciada com um PPA, apenas AUTORIZA a realização de DESPESAS, e prevê suas FONTES, indicando os recursos correspondentes, alocados na forma de DOTAÇÕES, ou CRÉDITOS. Como estas despesas serão realizadas? De que forma os recursos serão liberados para o seu custeio? Disso trata, em essência, a execução orçamentária. Seu primeiro aspecto compreende, portanto, a PROGRAMAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS.
A programação das despesas públicas.
Por programação das despesas devem ser compreendidos os mecanismos responsáveis por racionalizar a liberação dos recursos financeiros necessários ao custeio de cada um dos programas vinculados às unidades orçamentárias, através da compatibilização entre o ritmo da realização das despesas previstas, segundo a probabilidade de arrecadação. Desta necessidade decorre a justificação das regras enunciadas ao longo dos artigos 47 a 50, da Lei n. 4.320/64. Estes dispositivos fixam que a programação se faz mediante a definição de cronograma que precisa considerar a data efetiva em que os recursos estarão disponíveis para a unidade orçamentária. Esta disponibilidade constitui pressuposto para a aplicação dos recursos e para a definição de quando as despesas poderão ser realizadas.
É pressuposto da realização de qualquer despesa que tenha sido autorizada pela lei orçamentária anual, que APENAS estabelece os MONTANTES globais para cada uma delas, durante todo o exercício, que existam recursos disponíveis no momento de sua execução.
Neste sentido o artigo 47, caput, da Lei n. 4.320/64 faz referência a uma forma de planejamento através de cotas trimestrais que serão utilizadas por cada unidade orçamentária e nada mais.
Neste sentido, cumpre enfatizar que a programação da despesa sofreu uma significativa revisão conceitual, decorrente do texto do artigo 8º, da LC n. 101/2000, que tem a seguinte redação:
“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.”
Os artigos 47 a 50 da lei n. 4.320/64 previam um objetivo bastante diferenciado daquele que é proposto pelos artigos 8º a 10, da LC n. 101/2000, em relação ao conceito de programação. Naquela primeira lei, a noção de programação propunha tão somente prevenir défices de caixa, não permitir a insuficiência de recursos para o custeio das despesas autorizadas [assegurar a existência e a suficiência dos recursos destinados ao custeio das despesas] e, nada mais. A LC n. 101/2000 propôs orientação bastante mais abrangente, enfatizando referências como planejamento, programação e gestão fiscal responsável, ao mesmo tempo em que reforçou a necessidade de que esse planejamento e essa programação tivessem por finalidade, prevenir as conseqüências de eventual desequilíbrio financeiros, o acúmulo de restos a pagar, e o comprometimento de receitas dos próximos exercícios.
Como isto se fez possível? Fundamentalmente através dos instrumentos vinculados à LDO e já descritos, a saber: dos anexos de metas e de riscos fiscais. Através destes dois anexos e, principalmente, do Anexo de Metas fiscais, a execução orçamentária terá que ser demonstrada bimestralmente em relatórios, avaliada a cada quatro meses, no tocante ao cumprimento das metas previstas, ao mesmo tempo em que deverá se realizar a programação por meio de cronograma de desembolsos mensais (artigos 4º, 8º, 9º e § 4º, todos da LC n. 101/2000).
Portanto, temos distinções essenciais entre a orientação fixada pela LC n. 101/2000 e pela lei n. 4.320/64, sendo estas as principais:
a) a programação se faz em cronograma mensal de desembolso de despesas mensal, e não em cotas trimestrais;
b) a execução das despesas deve ser demonstrada em relatório bimestral;
c) a avaliação da execução se faz a cada quadrimestre, sobre o cumprimento das metas fiscais que foram previstas no Anexo de Metas fiscais da LDO;
Sentido amplo e sentido estrito do conceito de programação orçamentária.
Em SENTIDO AMPLO, programação orçamentária pode ser compreendida como o conjunto de todos os instrumentos de programação e de planejamento previstos pela ordem jurídica nacional.
Em SENTIDO ESTRITO, programação apenas alcança os ATOS previstos na lei n. 4.320/64 e na LC n. 101/2000. Qual a distinção? Nesta perspectiva estrita, programação orçamentária se limitaria ao cumprimento do que preceitua, hoje, o artigo 8º, da LC n. 101/2000: após trinta dias da aprovação da LOA, o Poder Executivo terá de elaborar a programação financeira e cronograma de desembolso mensal, tendo por objetivo, assegurar que as metas fiscais previstas pela LDO sejam atingidas.
O cronograma de desembolso é apenas uma das manifestações da PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, sendo esta, o conjunto de TODAS as atividades que permitam prever o comportamento da receita, destinadas a consolidar os cronogramas de desembolso e estabelecer o fluxo de caixa.
Os objetivos da fixação das cotas no cronograma de desembolso.
Muito embora os artigos 47 e 48 da lei n. 4320/64 façam referência às cotas trimestrais, a programação orçamentária é realizada segundo cronograma mensal, conforme o texto do artigo 8º, da LC n. 101/2000.
Entretanto, não devem ser desconsiderados os objetivos que foram fixados pelo artigo 48 daquele primeiro texto normativo, em relação aos objetivos das cotas [agora mensais] que precisam ser definidas pelo Poder Executivo. Este cronograma mensal de desembolso definido pelo artigo 8º, da LC n. 101/2000 tem por principal objetivo ORGANIZAR A PREVISÃO DE SAÍDA/DESTINAÇÃO DE RECURSOS. O cronograma fixa, portanto, quantitativamente, e periodicamente [a cada mês], os saques que serão realizados perante a conta única do tesouro, de acordo com a adaptação do fluxo de execução à previsão dos recursos.
Nesta composição entre a lei n. 4320/64 e a LC n. 101/2000, podem ser enumerados quatro objetivos:
a) prevenir défices futuros, através de ações capazes de impedir o acúmulo de retos s pagar e o ajuste de compromissos que poderiam comprometer receitas futuras, sendo reforçado, portanto, o compromisso com o equilíbrio financeiro.
b) elaboração dos cronogramas de desembolso;
c) fixar fluxo de caixa e ajuste na execução do orçamento;
d) fixação de limites para os saques perante a conta única do tesouro;
Os créditos adicionais na programação orçamentária.
O artigo 49 da lei n. 4.320/64 fixa a obrigação de que a programação preveja todas as receitas, incluídos os créditos adicionais e extra-orçamentários.
O OBJETIVO deste dispositivo foi assegurar a exposição da REALIDADE na execução da programação orçamentária.
Mesmo que os créditos adicionais [suplementares, especiais e extraodinários] não estejam previstos na LOA aprovada [que pode conter, conforme já analisado nos princípios orçamentários, apenas a autorização para sua abertura], a PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA. O mesmo ocorre com operações extra-orçamentárias, [operações de crédito realizadas pelos poderes públicos não são receitas extra-orçamentárias se previstas no orçamento, conforme orienta o artigo 57, da Lei n. 4.320/64], sendo estas todos os ingressos não previstos no orçamento e que sejam transitórios ou eventuais.[1]
A fixação de limite e a revisão das cotas mensais.
Neste aspecto vale ressaltar que a programação orçamentária é flexível e pode ser revista, mesmo que tenham sido fixadas as prioridades pela LOA, e esta tenha de cumprir metas e diretrizes da LDO e do PPA.
Já foi mencionado que, de acordo com a realização ou não dos eventos presentes nos diagnósticos e prognósticos de metas e riscos fiscais constantes da LDO e, diante de eventos financeiros que não podem ser previstos pela LOA (alienações, v.g), a realidade da LOA poderá ser transformada, e esta transformação dependerá, necessariamente da avaliação do cumprimento das metas, e dos cronogramas de execução. Estes precisam ser publicados bimestralmente, conforme já referido anteriormente.
A realização dos eventos previstos no anexo de riscos fiscais, e a não realização do diagnóstico realizado no anexo de metas fiscais autoriza a revisão e a alteração da programação financeira.
Qual é o objetivo desta avaliação? Assegurar a adoção de alternativas capazes de permitir a execução da programação orçamentária. Neste sentido, o texto do artigo 9º da LC n. 101/2000 é claro ao prever expressamente a possibilidade de avaliação, revisão e alteração da programação anual enunciada na LOA, vinculada, ressalte-se, à constatação e à demonstração, após realizada a a avaliação, de que as metas não foram atingidas ou que os eventos de riscos ocorreram.
Assim, o artigo 9º, caput, e seu § 1º preceitua que, ao final de dois meses, verificando-se o não cumprimento das metas diagnosticadas, cada Poder poderá limitar o empenho em relação ao montante que seja necessário, nos próximos trinta dias, enquanto for necessário para o restabelecimento da receita que foi prevista na LOA.
Se o restabelecimento for parcial, cada dotação reduzida será restabelecida proporcionalmente. Ficam excluídas da autorização de restrições, as despesas constitucionais [como aquelas com as ações de ensino e educação, as despesas com o serviço da dívida, e todas as que expressamente tenham sido excluídas pela LOA], conforme define o § 2º, do mesmo dispositivo.
Temos aqui o que se convencionou denominar como contingenciamento dos recursos vinculados às unidades orçamentárias, decorrente, portanto, da demonstração de que as EXPECTATIVAS expostas na LOA não se realizaram.
O § 4º, do mesmo artigo 9º prevê, além do dever de publicação bimestral dos resultados, o de avaliação quadrimestral dos mesmos.
Esta é a redação dos dispositivos referidos:
“Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.”
A realização das despesas.
A matéria encontra-se regulada pelo artigo 58 a 64 da lei n. 4.320/64, sendo relevante em nosso programa descrever as fases do procedimento pelo qual um determinado gasto público é efetivamente concretizado.
Em primeiro lugar deve ser destacada a figura do ORDENADOR DE DESPESAS. Cabe ao ordenador realizar juízo sobre a conveniência e a oportunidade de que o gasto seja realizado pela unidade orçamentária. Esta autoridade administrativa deve considerar, necessariamente, o texto dos artigos 15, 16 e 17, os quais definem como as despesas podem ser realizadas, além de também definirem o perfil da legalidade dessas despesas.
A realização de um gasto público começa com um ato denominado empenho.
Não há despesa sem empenho e este deve anteceder a despesa (artigo 60, lei n. 4.320/64). O empenho tem por função externar e tornar público qualquer compromisso estatal perante particulares em relação a obrigações que terão de ser cumpridas ao longo do exercício financeiro em que foram contraídas. O empenho AUTORIZA a realização da despesa, impõe a RESERVA dos valores vinculados a dotação orçamentária específica, vinculando-os agora, à obrigação contraída e gera a OBRIGAÇÃO de pagar. Do ato de empenho decorre a emissão de documento chamado nota de empenho, que especificará, no mínimo:
a) a despesa;
b) o destinatário da despesa;
c) o montante reservado à despesa;
d) que dotação responderá pela despesa;
Estes são ELEMENTOS da nota de empenho e esta é a PRIMEIRA fase do processo de realização da despesa pública.
As demais fases compreendem:
a) Liquidação da despesa;
b) Emissão de ordem de pagamento;
c) Pagamento da despesa;
Reservado o valor destinado à despesa, o ordenador de despesa terá de verificar se os documentos apresentados são capazes de confirmar materialmente a despesa. O artigo 63 aponta que devem ser verificados na fase de liquidação:
a) a origem e o objeto da despesa;
b) o valor exato a ser pago;
c) o destinatário do pagamento;
Confirmada a materialidade da despesa, o ordenador emite, então, decisão (despacho) determinando o pagamento da despesa, sendo esta, a ordem de pagamento (artigo 64), que ainda não representa o efetivo pagamento, sendo apenas esta o ato responsável pela extinção da obrigação.
Indicações bibliográficas
CONTI, José Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Sílvio et al. Direito financeiro: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.
PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
[1] São o que, em contabilidade se classifica como ARO (Operações de Crédito por Antecipação de Receita). Temos aqui alienações de bens, depósitos, fianças, cauções, como os principais exemplos. No caso das alienações, temos ali receitas públicas originárias, não-tributárias e extra-orçamentárias porque, muito embora o produto constitua receita, essa receita não podia se prevista na LOA porque não se podia prever esta operação negocial. Mas quando realizada, o ingresso da receita, mesmo ausente da LOA, deve constar da programação financeira, portanto, do cronograma de desembolso mensal, diante da necessidade de que aquela (programação) reflita a realidade financeira da unidade orçamentária.
